Rozdział poprzedni

Porównanie z Raportem dla Kongresu z lutego 1997 r.

Niniejsza część zawiera porównanie wcześniejszego raportu administracji amerykańskiej z raportami NATO z grudnia 1997 r., m.in. pod względem typu informacji, który służył za podstawę do przygotowania tych dokumentów. W porównaniu omówiono szerokie podobieństwa pomiędzy opracowaniami NATO i Departmentu Obrony w zakresie wojskowych wymagań rozszerzenia. Nakreślono również powody różnic pomiędzy szacunkami kosztów przedstawionymi przez NATO i Departament Obrony. Na zakończenie, te różnice w kosztach zostały omówione, zarówno różnice, które można dokładnie skwantyfikować, jak i te, które nie poddają się takiemu zabiegowi.

Studium Departamentu Obrony. W lutym 1997 roku administracja przedłożyła Raport dla Kongresu o rozszerzeniu NATO: uzasadnienie, korzyści, koszty i implikacje. Raport obejmował rezultaty przygotowanego przez Departament Obrony studium na temat implikacji wojskowych i kosztów rozszerzenia NATO. W opracowaniu tym, przygotowanym zanim - w lipcu 1997 roku - NATO zadecydowało, które kraje zostaną zaproszone do członkostwa, nakreślono orientacyjne wymagania wojskowe związane z rozszerzeniem dla czterech potencjalnych nowych członków i przedstawiono szacunek kosztów wiążących się z wypełnieniem tych wymagań.
Bezpośrednie koszty rozszerzenia. W opracowaniu Departamentu Obrony z lutego 1997 roku ujęto zarówno bezpośrednie koszty rozszerzenia (tzn. koszty zapewnienia interoperacyjności pomiędzy siłami obecnych i nowych członków) oraz koszty modernizacji sił zbrojnych już teraz ponoszone przez obecnych i nowych członków, które przyczynią się do wypełniania misji NATO w warunkach rozszerzonego Sojuszu. Bezpośrednie koszty rozszerzenia objęły polepszenie interoperacyjności dowodzenia/C3I, modernizację zaplecza do przyjęcia wojsk posiłkowych, udoskonalenie dowodzenia i kontroli powietrznej oraz logistyki. Koszty te oszacowano na ok. 9 do 12 miliardów USD w latach 1997-2009, kiedy to, jak podano w studium, NATO w nowym składzie wraz z nowymi członkami osiągnie pełną zdolność do przeprowadzania misji zbiorowej obrony wynikających z artykułu 5. Koszty te objęły zarówno wydatki, które mają być pokryte ze wspólnie finansowanych budżetów NATO, jak i inwestycje, które muszą poczynić zaproszone kraje w związku z rozszerzeniem. Udział Stanów Zjednoczonych w tych wcześniej oszacowanych kosztach, w tym głównie udział Stanów Zjednoczonych w projektach podlegających wspólnemu finansowaniu przez NATO, wynosiłby w skali roku ok. 150-200 milionów USD przez okres 10 lat po formalnej akcesji w roku 1999, co łącznie stanowiłoby kwotę 1,5-2 miliardów USD.
Inne powiązane z rozszerzeniem zmiany w dziedzinie obrony. W swym opracowaniu z lutego 1997 Departament Obrony przeanalizował również dwie inne istotne kategorie zmian w dziedzinie obrony, które byłyby realizowane niezależnie od rozszerzenia, lecz są również ważne dla wiarygodności wojskowej rozszerzonego Sojuszu. Koszt, jaki czterej potencjalni nowi członkowie ponieśliby na restrukturyzację i selektywną modernizację swych sił na rzecz swej własnej narodowej samoobrony oszacowano w okresie od 1997 do 2009 r. na ok. 10-13 miliardów USD.
Szacunkowe koszty, jakie nasi obecni sojusznicy ponieśliby, by w dalszym ciągu udoskonalać swój regionalny potencjał przyjęcia sił posiłkowych, wyniosły dla tego samego okresu ok. 8-10 miliardów USD. Koszty te wiązałyby się z wyrównaniem niedostatków w przemieszczalnym wsparciu logistycznym dla typowego pakietu sił wsparcia. W opracowaniu Departamentu Obrony bazowano na przykładowej misji składającej się z czterech dywizji i sześciu NATO-skich dywizjonów myśliwskich, które miałyby być użyte jako siły wsparcia, przyjmując najbardziej skrajny scenariusz. Ponieważ wojska Stanów Zjednoczonych, które byłyby częścią tej przykładowej misji, są już w pełni rozmieszczalne, Stany Zjednoczone nie poniosłyby żadnych z tych kosztów.

Podobne wymagania. Choć raport NATO miał tę mocną stronę, że opierał swe wymagania wojskowe na bardziej szczegółowych i najnowszych danych, wymagania przyjęte w raporcie administracji i formalne wymagania NATO są dość podobne. Poniżej w formie listy ujęto główne wymagania związane z rozszerzeniem:

Główne wymagania związane z rozszerzeniem ujęte w powyższych raportach

Łączność

- Stany Zjednoczone i NATO: zapewnienie łączności krajowych kwater głównych z Kwaterą Główną NATO.
Dowodzenie i kontrola powietrzna
- Stany Zjednoczone i NATO: Interoperacyjne dowodzenie/ kontrola powietrzna i radary naziemne.

Wsparcie

- pakiety sił wsparcia do rozmieszczenia na terytorium państw zaproszonych były bardzo podobne
- unowocześnienie podobnej liczby lotnisk, w pewnym zakresie unowocześnienie kolei i portów
- studium amerykańskie objęło unowocześnienie dróg i zaplecza bojowego.

Szkolenie i ćwiczenia

- Stany Zjednoczone: ćwiczenia w pewnym zakresie oraz unowocześnienie zaplecza szkoleniowego
- NATO: ćwiczenia w pewnym zakresie, mniejsza ilość unowocześnień w mniejszej liczbie obiektów.

W opracowaniach Stanów Zjednoczonych i NATO wyznaczono podobne obszary wymagające poprawy w każdej z czterech szerokich kategorii wymagań wojskowych - łączności, siłach powietrznych oraz dowodzeniu/kontroli powietrznej, siłach wsparcia i infrastrukturze ich przyjęcia, szkoleniu i ćwiczeniach. W obu opracowaniach uwzględniono potrzebę połączenia systemów łączności krajowych kwater głównych nowych członków z kwaterami głównymi NATO oraz zintegrowania nowych członków z systemem obrony powietrznej NATO. W obu opracowaniach stwierdzono, że jednym z wymagań są radary naziemne; jednakże NATO włączyło radary naziemne do unowocześnień podlegających wspólnemu finansowaniu, podczas gdy w opracowaniu Stanów Zjednoczonych zakładano, że sfinansowanie radarów pozostanie zadaniem danego kraju.
Przyjęte założenia w dziedzinie sił wsparcia (przyjęte dla celów określenia wymagań w dziedzinie infrastruktury) były dość podobne. W obu opracowaniach ustalono, że unowocześnienia wymaga mniej więcej ta sama liczba lotnisk. W kategorii szkolenia i ćwiczeń opracowanie amerykańskie zakładało unowocześnienie w pewnym zakresie zaplecza ćwiczeniowego, podczas gdy NATO zaplanowało mniejszą liczbę unowocześnień w mniejszej liczbie obiektów.

Odmienne podejście. Oba opracowania służyły fundamentalnie różnym celom i charakteryzowały się fundamentalnie odmiennym podejściem, częściowo ze względu na to, że w chwili przeprowadzania obu analiz były dostępne różne typy informacji. Wcześniejsze opracowanie przygotowane przez administrację amerykańską miało charakter przykładowy i ilustracyjny, a także miało za zadanie przedstawić ogólne wskazania co do wielkości całkowitych wymagań i kosztów - nie tylko wymagań i kosztów wspólnie finansowanych przez NATO - związanych z rozszerzeniem w długofalowym horyzoncie czasowym (tzn. do roku 2009). Gdy przeprowadzano tę analizę w lutym 1997 roku, nie znano wielu szczegółów na temat rozszerzenia. Wtedy jeszcze Sojusz nie zaprosił do przystąpienia konkretnych krajów ani też nie były jeszcze opracowane formalne wymagania w dziedzinie rozszerzenia. Dlatego też Departament Obrony opracował ogólne wymagania dla czterech nowych potencjalnych członków na podstawie dokonanej przez rząd Stanów Zjednoczonych analizy stanu infrastruktury wojskowej w przyszłych nowych krajach członkowskich. W tym czasie Departament Obrony nie wiedział, które obiekty zostaną zaoferowane NATO do wykorzystania, ani też nie wiedział dokładnie, w jaki sposób NATO będzie stosowało swe kryteria kwalifikowania projektów do wspólnego finansowania. W raporcie Rządowego Biura Obrachunkowego (GAO) z sierpnia 1997 roku stwierdzono, że podstawowe podejście Departamentu Obrony było uzasadnione, sugerując jednocześnie, że można będzie opracować bardziej dokładne dane z chwilą, gdy NATO formalnie określi swą przyszłą strategię, wymagania w zakresie sił i zaplecza oraz formułę alokacji kosztów.
Dla kontrastu, raporty NATO na temat wymagań i kosztów w dziedzinie rozszerzenia miały bardziej konkretne cele: ustalenie wymagań wojskowych krótko- i średnioterminowych i wspólnie finansowanych kosztów ( 4 ) NATO obejmujących trzech nowych członków, a związanych ze sprostaniem tym wymaganiom. W raporcie SRB skorzystano z dostępu do świeższych i szczegółowych informacji dotyczących trzech zaproszonych krajów. Wymagania wojskowe opracowane przez NATO zostały przygotowane na podstawie szeroko zakrojonych dyskusji z przedstawicielami wojskowymi i specjalistami od planowania obronnego w zaproszonych krajach, wizytacji w obiektach tych krajów, które mogą zostać udostępnione na potrzeby Sojuszu oraz analizy szczegółowych odpowiedzi każdego z tych trzech krajów na tzw. kwestionariusze planowania obronnego NATO, w których nakreślono ogólne plany obronne. Gdy już ustalono zakres wymagań wojskowych, NATO skorzystało z konkretnych, historycznych danych kosztowych i poprzednich doświadczeń w opracowywaniu kosztorysów różnych przedsięwzięć, by dostarczyć szacunek wspólnie finansowanych kosztów rozszerzenia. Ponieważ przedstawiony przez NATO szacunek wspólnie finansowanych kosztów rozszerzenia (ok. 1,5 miliarda USD przez okres 10 lat) jest odzwierciedleniem świeższych i bardziej kompletnych informacji oraz opiera się na formalnym studium wymagań wojskowych SHAPE, stanowi on szacunek lepszy niż wspólnie finansowana część liczby podanej przez Departament Obrony (4,9-6,2 miliarda USD).

Powody różnic w kosztach. Mimo szerokiego podobieństwa w dziedzinie wymagań, szczegółowe porównanie punkt po punkcie kosztorysów zawartych w obu opracowaniach nie jest wykonalne ze względu na odmienne podejście i typy informacji wykorzystane w analizach. Większość różnic w obu kosztorysach można wyjaśnić kilkoma czynnikami; jednakże dokładne pokazanie różnic w kosztach wynikających z każdego z podanych poniżej czynników nie jest możliwe.
Najważniejszym czynnikiem, który wpłynął na różnice kosztowe, jest fakt, że NATO oszacowało jedynie wspólnie finansowane koszty związane z wojskowymi wymaganiami rozszerzenia. Jak już wcześniej wspomniano, raport Departamentu Obrony z lutego 1997 przewidywał, że koszty rozszerzenia wyniosą łącznie 27 do 35 miliardów USD. W przeciwieństwie do tego szacunek NATO (ok. 1,5 miliarda USD) obejmuje jedynie wspólnie finansowane koszty bezpośrednio związane ze spełnieniem wymagań w zakresie rozszerzenia określonych przez SHAPE. Wspólnie finansowana część w szacunku Departamentu Obrony wynosiła 5,5 do 7 miliardów USD.
We wstępnym szacunku przedstawionym przez Stany Zjednoczone uzwględniono czterech, a nie trzech potencjalnych nowych członków. Gdyby w analizie amerykańskiej zbadano jedynie trzy kraje zaproszone do członkostwa, to ogólny szacunek byłby niższy o ok. 1,1 do 1,4 miliarda USD, w tym o 600 do 800 milionów niższy we wspólnie finansowanej części, co powoduje, że wspólnie finansowana część wyniesie od 4,9 do 6,2 miliardów USD.
Ponadto infrastruktura nowych członków jest w lepszym stanie, niż zakładano w opracowaniu amerykańskim. Oceny przeprowadzone przez NATO-wskich i SHAPE-owskich specjalistów ds. planowania i logistyki po przeprowadzeniu wizytacji na miejscu wskazują, że dodatkowe inwestycje, by odpowiednio przygotować infrastrukturę nowych członków (np. lotniska i sieci komunikacyjne) do członkostwa w NATO, będą znacznie niższe od wstępnie podanych przez Departament Obrony na podstawie ocen rządu Stanów Zjednoczonych. Na przykład, wizytacje na miejscu wykazały, że istniejące sieci kolejowe i drogowe są dla potrzeb NATO wystarczające, podczas gdy Departament Obrony oceniał, że konieczne będą znaczne unowocześnienia. Infrastruktura drogowa i kolejowa nowych członków jest dzisiaj wystarczająca, by sprostać potrzebom przemieszczania i obsługi sił wsparcia w kierunku na wschód.
Postęp osiągnięty przez zaproszone kraje w dziedzinie interoperacyjności, stanowiący częściowo bezpośredni rezultat ich uczestnictwa w Partnerstwie dla Pokoju, przyniósł wyraźne korzyści w sferze integracji z NATO. Częściowo postęp ten nastąpił w okresie ponad jednego roku, jaki upłynął pomiędzy zbieraniem danych dla raportu amerykańskiego a rozpoczęciem prac nad raportem NATO. Przez cały ten okres zaproszone kraje pracowały ze wzmożoną siłą nad zwiększeniem interoperacyjności swych sił i infrastruktury. Na przykład, dzięki przygotowaniom do ćwiczeń w ramach PdP i zdobytym w wyniku tego doświadczeniom, lotniska, które mają być przeznaczone dla NATO, są teraz bardziej przystosowane do przyjmowania i obsługi zachodnich samolotów, niż to wcześniej zakładano. Myśliwce F-16, które są wrażliwe na uszkodzenie przez obce obiekty, ostatnio z powodzeniem korzystają z lotniska na Węgrzech. Oznacza to, że konieczne przygotowania są mniejsze i w związku z tym na unowocześnienie tych lotnisk trzeba wydać mniej pieniędzy niż przewidywano.
Analiza kosztów Departamentu Obrony różniła się od analizy wykorzystanej przez NATO. Założenia Departamentu Obrony odnoszące się do przedsięwzięć podlegających wspólnemu finansowaniu oraz do cen różniły się w niektórych przypadkach od założeń NATO. NATO-wskie kryteria podlegania wspólnemu finansowaniu były ogólnie bardziej surowe niż kryteria występujące w analizie Departamentu Obrony, szczególnie w odniesieniu do kosztów bieżących i określonych innych kosztów. Tak więc w niektórych przypadkach DoD zakładał, że określone wymagania wiązałyby się ze wspólnym finansowaniem przez NATO, podczas gdy NATO ustaliło, że tak nie jest. Na przykład, DoD zakładał, że unowocześnienie sprzętu wyładowczego w bazach lotniczych oraz drobna adaptacja krajowych kwater głównych, by zainstalować łącza komunikacyjne NATO, podlegałyby wspólnemu finansowaniu. Urzędnicy NATO stwierdzili, że modernizacja w takim zakresie nie podlegałaby normalnie finansowaniu przez NATO, tzn. obowiązek ten spadałby na poszczególne kraje. Odmienność założeń w odniesieniu do kosztów podlegających wspólnemu finansowaniu, w zakresie, w jakim można to wyliczyć, spowodowała różnicę pomiędzy oboma szacunkami rzędu ok. 400-500 milionów USD.
Ponadto, DoD zastosował w swej analizie połączone elementy kosztowe, co polegało na tym, że grupa odrębnych projektów przypadających na realizację jednego większego zadania miała jedną cenę (np. unowocześnienie lotniska). W niektórych przypadkach te elementy kosztowe były wyższe niż ceny zastosowane w analizie NATO. Na przykład, założenia cenowe DoD odnoszące się do unowocześnienia łączy komunikacyjnych spowodowały, że szacunek kosztów DoD w tej dziedzinie był znacznie wyższy niż szacunki przedstawione przez NATO za zasadniczo te same usprawnienia. Wcześniejsze szacunki Departamentu Obrony, gdy konkretne dane kosztowe NATO nie były jeszcze dostępne, opierały się na elementach kosztów wzorowanych na podobnych przedsięwzięciach amerykańskich.
Wreszcie, skądinąd niewielkie różnice, jeżeli chodzi o wymagania związane z rozszerzeniem, powodują istotne różnice w kosztach. Te różnice w dziedzinie wymagań nie mają znaczącego operacyjnego wpływu na zdolność NATO do wypełniania wobec nowych członków zobowiązań z tytułu zbiorowej obrony wynikających z artykułu 5. Jednakże niewielkie różnice w dziedzinie wymagań - głównie dotyczy to większej liczby unowocześnień na lotniskach i w obiektach szkoleniowych przewidzianych w raporcie amerykańskim - przyczyniają się do sporej części różnicy w kosztach. Wyliczalne różnice w dziedzinie wymagań wojskowych sięgają w ramach ogólnej różnicy w kosztach kwoty rzędu ok. 500 do 700 milionów USD.

Rozdział następny Powrót do początku