Rozdział poprzedni

Raporty NATO na temat wymagań wojskowych związanych z rozszerzeniem i kosztów rozszezrenia NATO

Podczas szczytu NATO w Madrycie w lipcu 1997 roku, gdy Sojusz oficjalnie zaprosił Czechy, Polskę i Węgry do członkostwa, przywódcy NATO zlecili władzom wojskowym Sojuszu, a w szczególności wyższym dowódcom NATO (MNCs) (SHAPE we współpracy z SACLANT), by sformułowali wstępnie wymagania wojskowe związane z rozszerzonym Sojuszem i pomogli przy opracowaniu przez NATO-wski Wysoki Urząd do spraw Zasobów wstępnego szacunku wspólnie finansowanych kosztów związanych z zaspokojeniem tych wymagań. Ponadto NATO poleciło, aby prace te wspierały zarówno opracowanie docelowych zadań dla sił zbrojnych (tzw. target force goals) dostosowanych do potrzeb włączenia nowych członków w trwający proces planowania obronnego NATO, jak i ocenę przeprowadzaną przez Komitet do spraw Przeglądu Obrony wpływu rozszerzenia na plany sił zbrojnych oraz wymagania w dziedzinie obrony aktualnych sojuszników.

Studium o wymaganiach wojskowych przygotowane przez wyższych dowódców NATO (MNCs)

Zakres. Celem studium o wymaganiach wojskowych było określenie krótkoterminowych inwestycji, które Sojuszowi mają zapewnić zdolność wypełniania zobowiązań z artykułu 5 odnoszących się do zbiorowej obrony od pierwszego dnia przynależności do Sojuszu nowych członków. W tym celu władze wojskowe NATO określiły wymagania wojskowe uważane za niezbędne dla sprawnej współpracy z nowymi członkami NATO. Główne założenia, jakie Komitet Wojskowy NATO polecił wyższym dowódcom NATO wykorzystać w analizie, były następujące:
- obecna sytuacja w dziedzinie bezpieczeństwa nie zmieni się w sposób istotny w okresie planowania NATO objętym analizą,
- zgodnie z obecnymi prognozami zagrożeń, planowanie będzie koncentrować się na zbiorowej obronie przed agresją w skali regionalnej, a nie w skali całego teatru działań wojennych,
- zgodnie ze strategią udzielania wsparcia przez NATO stałe stacjonowanie wojsk nie będzie w prognozowanych warunkach bezpieczeństwa potrzebne (stąd skoncentrowanie studium na infrastrukturze zaproszonych krajów, by umożliwiała przyjęcie sił wsparcia),
- dla celów niniejszego studium ustalono, że nie zajdzie potrzeba ustanowienia nowych kwater głównych NATO na terytorium trzech zaproszonych państw.

Metodologia. Wyższym dowódcom NATO polecono, by przygotowując niniejsze studium stosowali to samo podejście, które stosowane jest przy ustalaniu wymagań w dziedzinie obrony dla obecnych członków, w tym aby wykorzystali kwestionariusze planowania obronnego NATO (DPQ) wypełnione przez kraje zaproszone do członkostwa. Podejście to miało na celu ułatwienie połączenia działań związanych z planowaniem rozszerzenia z trwającym procesem planowania obronnego NATO. Wyżsi dowódcy NATO mieli również korzystać z analiz wojskowych odnoszących się do poszczególnych krajów, zakończonych przez NATO w kwietniu 1997 roku. Tak więc przedstawiciele SHAPE wykorzystali szereg źródeł danych, w tym ekstrapolacje istniejących wymagań wojskowych, informacje dostarczone przez zaproszone kraje oraz dane zdobyte w wyniku wizyt na miejscu w zaproszonych krajach, w obiektach uważanych za reprezentatywne dla tych, które prawdopodobnie zostaną udostępnione do wykorzystania przez Sojusz, gdy nowi członkowie do niego przystąpią.
Komitet Wojskowy polecił SHAPE, by w studium skoncentrowano się na wymaganiach związanych z rozszerzeniem, podlegających wspólnemu finansowaniu przez NATO w czterech obszarach: podstawowy potencjał w zakresie dowodzenia, kierowania i łączności (C3); niezbędna zintegrowana obrona powietrzna i związany z tym system dowodzenia/kontroli powietrznej; infrastruktura przyjęcia sił wsparcia; szkolenia i ćwiczenia. Wymagania zostały ustalone bez określenia kosztów, na podstawie analizy porównującej możliwości potencjalnie przeciwstawnych sobie sił.
Rezultaty studium. Analiza, na podstawie której przygotowano niniejsze studium, była prowadzona przez NATO i SHAPE przez okres 5 miesięcy. Poniżej zamieszczono podsumowanie rezultatów studium MNCs.

Dowodzenie, kierowanie i łączność (C3):

- Wymagania w zakresie C3 mają zasadnicze znaczenie i powinny być zrealizowane jak najszybciej.
- Sprawą, na której należy skoncentrować się najpierw, jest połączenie kwater głównych NATO i kwater głównych krajów zaproszonych.
- Pierwsze połączenia służące konsultacji muszą powstać przed przystąpieniem, natomiast ich wzmocnienie powinno nastąpić wkrótce po przystąpieniu do Sojuszu.

Zintegrowana obrona powietrzna:

- Konieczne jest włączenie się do Zintegrowanego Systemu Obrony Powietrznej NATO.
- Z chwilą przystąpienia Centra Operacyjne Kontroli Powietrznej (ASOC) będą musiały być połączone z systemem dowodzenia i kontroli powietrznej NATO.
- Po przystąpieniu zajdzie potrzeba dodatkowego unowocześnienia dowodzenia i kierowania, by dokonać dalszej integracji nowych członków z systemem obrony powietrznej NATO i w efekcie końcowym z tworzonym systemem dowodzenia i kontroli powietrznej NATO.

Infrastruktura przyjęcia sił wsparcia:

- Połączone siły obecnych i zaproszonych członków są wystarczające dla zadań, jakie mogą wynikać z zakładanych zagrożeń.
- Infrastruktura potrzebna do transportu lądowych sił wsparcia jest w zaproszonych krajach odpowiednia.
- Bazy lotnicze mające przyjąć siły wsparcia będą wymagały modernizacji, by odpowiadać standardom NATO.

Szkolenie i ćwiczenia:

- Głównym wyzwaniem dla łagodnego przejścia do rozszerzonego Sojuszu są prawdopodobnie fundamentalne różnice w interoperacyjności w zakresie procedur dowodzenia i sztabowych. Potrzebny będzie znaczny wysiłek, by przeszkolić, przeprowadzić ćwiczenia i ocenić potencjał zaproszonych krajów w tych dziedzinach.

Ocena. Kolegium Połączonych Sztabów Stanów Zjednoczonych zaaprobowało NATO-wskie studium na temat wymagań wojskowych, uznając je za opracowanie gruntowne, dobrze przygotowane od strony wojskowej, oparte na założeniach wspierania działania w szeregu będących do przewidzenia nadzwyczajnych sytuacjach i wystarczająco dokładne, by umożliwić przygotowanie względnie dokładnego szacunku kosztów. Kolegium Połączonych Sztabów poparło studium i zaleciło, by Stany Zjednoczone poparły jego przekazanie przez Komitet Wojskowy Radzie Północnoatlantyckiej do wykorzystania w przygotowywanych opracowaniach na temat implikacji dla zasobów. Następnie opracowania te zostały przyjęte przez ministrów spraw zagranicznych i obrony NATO. Spełnienie określonych w tychże dokumentach wymagań wojskowych zapewni integrację nowych członków ze strukturą wojskową Sojuszu. To umożliwi rozszerzonemu NATO skuteczne reagowanie na wszelkie przewidywane sytuacje nadzwyczajne w prognozowanych warunkach bezpieczeństwa.
Choć analiza MNCs jest gruntownie opracowana, wnioski z niej wynikające są tymczasowe i uzależnione od rezultatów trwającego procesu planowania obronnego NATO, w który zostały włączone teraz też kraje zaproszone. Proces ten obejmie też:
- opracowanie propozycji docelowych zadań dla sił zbrojnych oraz przyjęcie tych propozycji przez zaproszone kraje w postaci docelowych zadań dla sił zbrojnych;
- oficjalne porozumienia pomiędzy NATO a zaproszonymi krajami w sprawie obiektów, do których NATO będzie miało dostęp i które będą służyły do przyjmowania sił wsparcia;
- szczegółowe planowanie operacyjne na potrzeby operacji z udziałem sił wsparcia oraz
- identyfikacja potrzeb i przygotowanie szczegółowych planów przedsięwzięć (lub tego, co przez NATO określane jest mianem pakietów potencjału wojskowego, czyli capability packages), które mają służyć spełnieniu wymagań rozszerzenia. Część procesu planowania pakietów potencjału wojskowego obejmie szczegółowe wizytacje obiektów przeznaczonych do przyjęcia sił wzmocnienia NATO, co w konsekwencji doprowadzić ma do działań polegających na unowocześnieniu tych obiektów, tak aby odpowiadały standardom NATO.

Wnioski. Studium jest gruntownie przygotowane zgodnie z wymaganiami opracowanymi na podstawie przewidywanych scenariuszy, rezultatów wizytacji obiektów w celu oceny istniejącej infrastruktury oraz wyników szczegółowej interakcji z udziałem zaproszonych krajów i obecnych członków w celu oceny potencjału wojskowego. Poprzednie raporty na temat rozszerzenia nie objęły tych mających krytyczne znaczenie elementów. Jednak, gdyby którekolwiek z głównych założeń, na których opierało się studium, uległo zmianie, w tym gdyby zmienił się charakter zagrożenia, to mogłoby to mieć istotny wpływ na związane z rozszerzeniem wymagania wojskowe.
W mało prawdopodobym wypadku, gdyby sytuacja rozwinęła się w taki sposób, że odnowiłoby się bezpośrednie zagrożenie terytorialne dla członków NATO o dużej skali, wówczas potrzebny byłby fundamentalnie różny - oraz wiążący się ze znacznie większymi nakładami - zestaw wymagań i kosztów. W takiej sytuacji Stany Zjednoczone i ich sojusznicy musieliby dokonać ponownej oceny warunków bezpieczeństwa i odpowiednio zareagować. Nie może być wątpliwości, że koszt zareagowania na takie zagrożenie byłby istotny. Na przykład, zaledwie ponad 10 lat temu Stany Zjednoczone i większość ich sojuszników wydawali na obronę prawie dwukrotnie większą część PKB niż dzisiaj. W takich okolicznościach dodatkowe kadry, potencjał wojskowy, polityczne wsparcie i strategiczne znaczenie wynikające z rozszerzenia NATO wystarczająco uzasadniałyby wszelki dodatkowy koszt poniesiony w wyniku włączenia dodatkowych członków do Sojuszu.
Takie zagrożenie nie istnieje ani też nie oczekuje się, aby miało się pojawić. Ponadto Stany Zjednoczone i ich sojusznicy byliby ostrzeżeni odpowiednio wcześnie i mieliby sporo czasu na przygotowanie się w tym tak bardzo mało prawdopodobnym przypadku wystąpienia w europejskich warunkach bezpieczeństwa tak dramatycznej zmiany.

Wstępny kosztorys Wysokiego Urzędu do spraw Zasobów (SRB)

Zakres i metoda. W następstwie szczytu w Madrycie w lipcu 1997 roku NATO-wskiemu Wysokiemu Urzędowi do spraw Zasobów (SRB) zlecono opracowanie wstępnego szacunku wspólnie finansowanych kosztów wynikających z rozszerzenia. Współpracując blisko z władzami wojskowymi NATO, w miarę jak były opracowywane wymagania w dziedzinie rozszerzenia, analitycy z SRB oszacowali zarówno koszty inwestycyjne, jak i bieżące, które mają służyć spełnieniu wymagań podlegających wspólnemu finansowaniu. Kosztorys przygotowany przez SRB odzwierciedla ocenę ekspertów NATO kosztów typowych unowocześnień niezbędnych dla wypełnienia wymagań wojskowych NATO. Nie miał on jednak służyć jako budżet.
Kosztorys ten stanowi pierwszy krok w dłuższym, kompleksowym procesie włączania nowych członków w planowanie obronne NATO, który obejmie dodatkowe wizytacje obiektów, przygotowanie szczegółowych analiz w zakresie wymagań, opracowanie pakietów potencjałów i realizację tych pakietów w ramach określonych przedsięwzięć zatwierdzonych przez Wysoki Urząd do spraw Zasobów. Wypełnienie tych wszystkich zadań zajmie kilka lat. Kosztorys SRB został opracowany przez pracowników Sekretariatu Międzynarodowego NATO, którzy dysponują rozległą wiedzą nabytą dzięki kilkudziesięciu latom doświadczeń zdobywanych w pracy nad wspólnie finansowanymi przez NATO projektami. Zespół przygotowujący kosztorys współpracował blisko z SHAPE, korzystał szeroko z informacji pochodzących z kwestionariuszy planowania obronnego i uczestniczył w wizytacjach obiektów trzech przyszłych nowych członków. Profile kosztowe opracowane przez zespół oparto na normalnych horyzontach czasowych planowania i realizacji wojskowych projektów inwestycyjnych, lecz uwzględniono również wymagania rozpoznane jako priorytetowe (w zakresie C2 - dowodzenia i kierowania oraz obrony powietrznej). Ponadto, wykorzystano w tychże profilach kosztowych rozległe dane empiryczne, jakimi dysponuje NATO w dziedzinie inwestycji i zakupów realizowanych za pośrednictwem programu infrastrukturalnego NATO. Tam gdzie zachodziła taka potrzeba zrobiono rozróżnienie pomiędzy wymaganiami początkowymi, średnioterminowymi i długoterminowymi.

Podsumowanie kosztów podlegających wspólnemu finansowaniu. Poniżej podano przygotowany przez SRB kosztorys modernizacji podlegającej wspólnemu finansowaniu, opiewający łącznie na kwotę ok. 1,5 miliarda USD w okresie 1998-2008( 3 ).

 

Kaptał (w mln USD)

Koszty bieżące (w mln USD)

Dowodzenie i kierowanie

51

79

Obrona powietrzna

560

21

Obiekty przyjęcia sił wsparcia

694

5

Szkolenie i ćwiczenia

6

36

R a z e m

1311

141

Dowodzenie i kierowanie (C2). Kosztorys C2 odzwierciedla koszty rozszerzenia sieci C2 NATO o nowe kraje członkowskie oraz zapewnienia podstawowej interoperacyjności komunikacyjnej. Obejmuje to początkową fazę (przed przystąpieniem), w ramach której zapewniony zostanie minimalny potencjał komunikacyjny na potrzeby konsultacji poprzez zainstalowanie połączeń transgranicznych i innego sprzętu telekomunikacyjnego. Kosztorys obejmuje także poakcesyjną fazę kosztów C2 wynikających z dalszej modernizacji.

Zintegrowana obrona powietrzna. Kosztorys w zakresie obrony powietrznej przewiduje szybkie włączenie nowych członków NATO do Zintegrowanego Systemu Obrony Powietrznej. Chodzi o doprowadzenie do interoperacyjności i stworzenie interfejsów pomiędzy centrami operacyjnymi kontroli powietrznej a punktami dowodzenia i kierowania NATO jeszcze przed akcesją. Po akcesji, Sojusz sfinansuje dodatkowe działania zmierzające do pogłębienia integracji nowych członków z systemem obrony powietrznej NATO. Kosztorys SRB obejmuje również koszt radarowych systemów obrony powietrznej w Polsce, na Węgrzech i w Czechach. Choć koszty bieżące utrzymania takich instalacji nie podlegają na ogół wspólnemu finansowaniu, zostały one ujęte w kosztorysie SRB, ponieważ w przeszłości stosowano wyjątki od ogólnych kryteriów doboru tematów do wspólnego finansowania i SRB starał się w swym szacunku kosztów rozszerzenie to zastosować.

Zaplecze do przyjęcia sił wsparcia. Kosztorys SRB obejmował przede wszystkim koszty unowocześnienia obiektów przyjęcia sił powietrznych oraz określone dodatkowe fundusze na unowocześnienie obiektów przyjęcia sił lądowych i morskich. Koszty unowocześnienia lotnisk opracowano na podstawie wyników wizytacji w szeregu obiektów oraz na podstawie zatwierdzonych przez NATO kryteriów i standardów dla lotnisk taktycznych i transportowych. Ujęto również koszty unowocześnienia szeregu baz lotniczych i niektóre związane z tym koszty budowlane.
Podczas gdy w analizie MNCs na temat wymagań, jakie wiążą się z przyjęciem lądowych sił wsparcia stwierdzono, że istniejące sieci drogowe i kolejowe w krajach zaproszonych są wystarczające, analitycy SRB w skromnym zakresie włączyli do kosztorysu niektóre koszty związane z unowocześnieniem obiektów kolejowych i obiektów magazynowych. Unowocześnienia obiektów morskich będą minimalne, ponieważ polskie porty odpowiadają podstawowym wymaganiom wojskowym. Kosztorys SRB obejmuje więc koszty skromnej modernizacji nadbrzeży i innych obiektów wsparcia morskiego.

Szkolenie i ćwiczenia. Kosztorys SRB objął koszty związane ze szkoleniem i ćwiczeniami. Choć istniejąca w nowych krajach członkowskich infrastruktura uważana jest za odpowiednią (a pod pewnymi względami za lepszą niż w obecnych krajach członkowskich NATO), do kosztorysu włączono środki na skromne unowocześnienie tejże infrastruktury oraz pewne środki na transport sił nowych członków na ćwiczenia.

Ocena. Ocena kosztorysu SRB dokonana przez Departament Obrony objęła zarówno ocenę założeń i danych kosztowych SRB, jak też opracowanie niezależnego kosztorysu na podstawie założeń przyjętych przez SRB odnoszących się do wymagań wojskowych i warunków, jakie mają spełniać obiekty wojskowe w krajach przyszłych członków.
W ocenie dokonanej przez Departament Obrony stwierdzono, że SRB opracował oparty na solidnych podstawach i wiarygodny szacunek wspólnie finansowanych kosztów sprostania wymaganiom wojskowym określonym przez SHAPE, pod warunkiem, że konkretne obiekty, które mają być wybrane w trakcie trwającego właśnie procesu planowania sił NATO, posiadają zasadniczo te same cechy co obiekty wizytowane przez urzędników Sekretariatu Międzynarodowego podczas opracowywania kosztorysu SRB. Departament ma wszelkie powody, by oczekiwać, że tak właśnie będzie. Ostatnio, stosując te same założenia, które zastosował SRB, Departament Obrony przygotował niezależny szacunek i otrzymał zasadniczo te same wyniki co SRB.
NATO-wscy eksperci do spraw kosztów posiadają duże doświadczenie w dziedzinie wspólnie finansowanych projektów podobnych do projektów, które będą realizowane w krajach nowych członków. W niektórych miejscach kosztorys SRB opiera się na prawie identycznych projektach realizowanych w obecnych krajach członkowskich NATO. Ponadto w opracowaniu SRB przyjęto konserwatywne założenia na temat stanu obiektów nowych członków w przypadku, gdy występowały jakieś niejasności. Np. opracowanie SRB obejmowało koszty modernizacji portów, mimo że z oceny wojskowej dokonanej przez SHAPE wynikało, że modernizacja taka nie jest potrzebna.
Budżet rozszerzenia zostanie opracowany w ciągu następnych kilku lat, gdyż NATO będzie przeprowadzało szczegółowe wizytacje, przygotowywało szczegółowe plany operacyjne oraz opracowywało tzw. pakiety potencjałów i określone projekty. W rezultacie na kosztorys NATO może wpłynąć zwyczajny fakt, że w związku z trwającym procesem planowania nie wszystko jest jeszcze pewne, a więc mogą powstać pewne zmiany w rzeczywistych kosztach rozszerzenia. Choć jest to mało prawdopodobne, to koszty mogą wzrosnąć lub zmniejszyć się z szeregu powodów:
1. Zmiany mogą pojawić się, gdy ustalone zostaną szczegóły planu realizacji rozszerzenia (np. gdy dokonany zostanie wybór lotnisk, które przyjmować będą posiłkowe szwadrony powietrzne).
2. Szczegółowy przegląd inżynieryjny może wykazać, że istniejące obiekty wymagają mniejszych lub większych poprawek, niż wynikało to z początkowego przeglądu.
3. NATO może zdecydować się na poczynienie wyjątków od kryteriów kwalifikowania projektów do wspólnego finansowania.
W ocenie Departamentu Obrony przedstawione przez NATO szacunkowe zestawienie wspólnie finansowanych kosztów rozszerzenia jest gruntownie przygotowane i bazuje na rozsądnych założeniach, mimo że - co jest normalne - istnieją jeszcze niejasności. Dostępne informacje zostały wykorzystane w sposób odpowiedzialny, a tam, gdzie pojawiały się niejasności, przyjęto założenia konserwatywne [tzn. założono, że środki na modernizację są potrzebne - przyp. tłum.]. Zestawienie jest również bardzo profesjonalne i wiarygodne i opiera się na NATO-wskim studium wymagań wojskowych popieranym przez Kolegium Połączonych Sztabów USA.

Rozdział następny Powrót do początku