Rozdział poprzedni

Wojskowe skutki rozszerzenia NATO i koszty finansowe

Rozdział ten omawia sprawy związane z wpływem rozszerzenia na wojskową strategię Sojuszu, strukturę wojsk i koszty finansowe. Wyjaśnia, że nowa doktryna militarna NATO, przyjęta w 1991 roku - która zastąpiła zimnowojenne przygotowania do obrony pozycyjnej przed zidentyfikowanym wrogiem doktryną o zdolności do szybkiego i elastycznego reagowania przez umocnienie rejonów, gdzie są potrzebne wojska - będzie dotyczyła również Sojuszu z nowymi członkami. W rozdziale podsumowano opracowaną przez Departament Obrony analizę działań, jakie będą musiały być podjęte przez nowych członków, obecnych europejskich członków, Stany Zjednoczone oraz w ramach wspólnie finansowanych programów NATO w celu dostosowania potencjału NATO do wymogów rozszerzenia, a także podano szacunkowe koszty tych działań.
Całkowity koszt rozszerzenia NATO o pierwszą grupę nowych członków, jaki wynika z tej analizy - łączny koszt dla Stanów Zjednoczonych, obecnych europejskich członków i nowych członków - będzie wynosił średnio ok. 2,1-2,7 miliardów dolarów rocznie, razem - 27-35 miliardów dolarów. Liczby te są połączeniem kosztów, które są bezpośrednio związane z włączaniem do NATO nowych członków, z innymi kosztami, również związanymi z rozszerzeniem, jak na przykład kosztami działań zmierzających do modernizacji i restrukturyzacji środkowoeuropejskich sił zbrojnych, które miałyby miejsce także wtedy, gdyby nie doszło do rozszerzenia. Koszty te zostaną poniesione w latach od 1997 (dwa lata przed przystąpieniem) do 2009 (pierwsze dziesięć lat po przystąpieniu). W rozdziale tym szacuje się, że udział Stanów Zjednoczonych w tych całkowitych kosztach będzie wynosił średnio 150-200 milionów dolarów rocznie przez pierwsze dziesięć lat po przystąpieniu, plus, być może, pewna część kosztów zwiększenia możliwości sił wsparcia NATO i militarnych możliwości nowych państw członkowskich. Koszty te oczywiście mogą się zwiększyć, gdyby nastąpiło gwałtowne zwiększenie zagrożenia lub gdyby Stany Zjednoczone powzięły decyzję poniesienia większej części kosztów, które w przeciwnym razie ponieśliby nasi obecni sojusznicy lub nowi członkowie.

Wpływ rozszerzenia na strategię i siły zbrojne NATO

Każdy szacunek kosztów rozszerzenia NATO będzie zależał od decyzji, jakie NATO musi podjąć w sprawie sposobu wprowadzania w życie zobowiązania z artykułu V. To z kolei zależy od stanu bezpieczeństwa międzynarodowego w momencie, kiedy NATO będzie musiało podjąć decyzje planistyczne, włączając w to porozumienia o kontroli zbrojeń i inne porozumienia dotyczące bezpieczeństwa. Traktat o konwencjonalnych siłach zbrojnych (CFE) i wszystkie wynikające z niego implikacje będą miały wpływ na te sprawy. Z im większymi wymaganiami będą się wiązały cele obronne NATO, tym więcej zadań będzie do wykonania i większy będzie koszt do poniesienia. Powiedziawszy to wszystko, można ogólnie naszkicować, w jaki sposób NATO zamierza współdziałać militarnie z nowymi członkami w przewidywalnych sytuacjach.
Nowi członkowie będą przystępować do innego Sojuszu niż ten, który istniał w czasie zimnej wojny. Chociaż NATO nadal będzie wypełniało swoje podstawowe zadanie zbiorowej obrony i zachowa swoje możliwości, wzięło ono jednak również na siebie nowe zadania i przeorientowało koncepcję strategiczną, aby sprostać nowym zadaniom i zmienionym zagrożeniom w Europie. Przyjęcie przez Sojusz nowej Koncepcji Strategicznej w 1991 roku było ważnym posunięciem w dostosowaniu NATO do okresu postzimnowojennego. Przesunęło to nacisk z wysuniętej obrony pozycyjnej z czasów zimnej wojny na rozwój sił międzynarodowych, wspieranych przez rozwinięte linie komunikacyjne i opierających się na ruchomym i elastycznym wsparciu logistycznym dla operacji kryzysowych. Od tego czasu NATO podejmuje kroki dla wprowadzienia tych idei w życie: dowodzi misjami wojskowymi w byłej Jugosławii, przyjęło koncepcję CJTF w celu przygotowania się do przyszłych misji kryzysowych, a członkowie NATO rozpoczęli wdrażanie podwyższonych standardów dla operacji przeprowadzanych w ramach tej doktryny.
Obecna koncepcja strategiczna i strategia wojskowa NATO, jak również Studium o rozszerzeniu NATO przedstawiają zadania do wykonania i kierunek, jaki Sojusz zadeklarował przy realizacji zobowiązań wobec nowych członków, wynikających z artykułu V. Obecna koncepcja strategiczna nie pozostawia wątpliwości, że NATO pozostaje sojuszem zbiorowej obrony. Musi być zdolne do wypełniania gwarancji zawartych w artykule V, reagując na sytuacje kryzysowe, które zdarzają się w Europie i w jej sąsiedztwie, które zagrażają wspólnym interesom i wartościom, jak również musi być zdolne do kontynuowania współpracy obronnej z innymi krajami. Koncepcja ta kładzie nacisk na znaczenie sił, które mają wzmocnić zagrożone rejony, a nie na wielkie przemieszczenia wojsk w okresie pokoju. W tej chwili Sojusz kończy długoterminowy plan, który zarekomenduje nową strukturę dowodzenia zarówno w przypadku misji wynikających z realizacji artykułu V, jak i innych. Tak więc te rozważania o strategii NATO po rozszerzeniu odzwierciedlają poglądy amerykańskie, a nie obecną oficjalną politykę NATO.
Studium o rozszerzeniu NATO z 1995 roku podkreśla, że nowi członkowie wezmą na siebie tak prawa, jak i obowiązki wynikające z członkostwa. Studium to pokazuje potrzebę odpowiedniej obecności sił konwencjonalnych i mówi, że wszyscy członkowie NATO muszą być z zasady przygotowani na przyjęcie wojsk innych sojuszniczych krajów, ale nie przewiduje potrzeby stacjonowania, w obecnej sytuacji strategicznej, wielkich sił NATO na terytoriach nowych członków. Zamiast tego przewiduje, że będzie trzeba podjąć starania, aby siły zbrojne nowych członków były zdolne do współdziałania z siłami NATO, wspomagane przez potencjał obecnych członków w przypadku wystąpienia kryzysu, zgodnie z obecną koncepcją strategiczną. Zwraca uwagę na takie dziedziny jak struktury dowodzenia, telekomunikacja, kompatybilność i interoperacyjność, szkolenia i ćwiczenia, modernizacja, jak również polepszenie potencjału przyjmowania sił posiłkowych - jako priorytetowe zadania związane ze zwiększeniem zdolności obronnych.
Rozszerzenie NATO nastąpi w sytuacji, gdy nie ma zagrożenia konwencjonalnym atakiem na wielką skalę w Europie, a powstanie takiego zagrożenia zajęłoby całe lata. Obecność obronna związana z rozszerzeniem będzie więc ukierunkowana na zapewnienie bezpieczeństwa w takiej właśnie sytuacji i dostarczenie takich gwarancji, jakie mają obecni członkowie, a jednocześnie na angażowanie nowych członków w wykonywanie nowych zadań Sojuszu. Nie będzie to wymagało stworzenia nowych sił zbrojnych, czy też stałego przemieszczenia sił na terytorium nowych członków. Natomiast będzie to zgodne z obecną koncepcją NATO o wzmocnieniu regionalnym na nowych obszarach Europy i będzie podkreślać zdolność wojsk nowych członków do współpracy i do wspomagania przez jednostki NATO. Nowe wymagania powstałe w wyniku rozszerzenia mogą być wprowadzane stopniowo poprzez długoterminowe programy obronne, tak aby członkowie NATO mogli podjąć ten wysiłek, a jednocześnie zaspokoić swe potrzeby obronne.
Istotne jest zatem rozróżnienie pomiędzy poziomami zdolności obronnych, które muszą być osiągnięte, aby NATO mogło efektywnie wywiązać się z zobowiązań wynikających z artykułu V, a poziomem zdolności obronnej, który może zostać osiągnięty w dłuższym okresie. Aby obliczyć przybliżony koszt rozszerzenia, Departament Obrony określił dwa poziomy potencjału obronnego, które mogą być potrzebne w planowaniu obronnym Sojuszu.
- Początkowa zdolność obronna. Pierwszy ważny poziom, jaki Sojusz musi osiągnąć, to "początkowa zdolność" do przeprowadzania misji wynikających z artykułu V w odniesieniu do nowych członków. Poziom ten będzie wymagał zwiększonej interoperacyjności nowych członków i oczekuje się, że zostanie ona osiągnięta w około dwa lata po obecnie planowanej dacie przyjęcia w 1999 roku. Departament Obrony uważa, że opisane w artykule V zagrożenie w stosunku do tych krajów jest mało prawdopodobne w ciągu pierwszych dwóch lat po przyjęciu i ryzyko, jakie będzie istniało do czasu osiągnięcia tych ograniczonych zdolności jest do zaakceptowania. Wysiłki w tym okresie będą się skupiać na szybkim poprawieniu interoperacyjności przy relatywnie niskich kosztach, aby w krótkim czasie umożliwić siłom zbrojnym nowych członków wniesienie efektywnego wkładu we własną obronę. Koszt tej początkowej fazy będzie częściowo poniesiony przez wspólne budżety NATO, a częściowo przez nowych członków.
- Pełna zdolność obronna. Osiągnięcie tego bardziej ambitnego poziomu zdolności obronnych będzie możliwe w okresie pomiędzy przyjęciem a rokiem 2009. Nowi członkowie będą kontynuowali zwiększanie interoperacyjności i podejmą w tym okresie inne zadania związane z rozszerzeniem, przy użyciu własnych i wspólnych funduszy NATO. W czasie tego okresu nowi członkowie wymienią przestarzały sprzęt i - jak się oczekuje - będą kontynuowali zmniejszanie, restrukturyzację i modernizację swoich sił zbrojnych, zwiększając jednocześnie zdolność do współpracy z wojskami innych członków NATO na swoim terenie i poza nim. W tym okresie obecni członkowie będą kontynuowali modernizację swoich sił zbrojnych i uczynią je bardziej mobilnymi i zdolnymi do brania udziału w operacjach wynikających z artykułu V i innych.
Osiągnięcie pełnej zdolności obronnej przyniesie znaczne korzyści tak obecnym, jak i nowym członkom, ze Stanami Zjednoczonymi włącznie, nawet w przypadku braku wzrostu zagrożenia zewnętrznego. Kiedy zostanie osiągnięta, pozwoli mieć pewność, że nowi sojusznicy są w pełni zintegrowani i mogą brać udział we wszystkich rodzajach zadań podejmowanych przez Sojusz. Podniesienie poziomu zdolności reagowania europejskich członków NATO pozwoli na polepszenie podziału obowiązków ze Stanami Zjednoczonymi w wykonywaniu zarówno tego rodzaju zadań, jak i innych. Poprzez poprawienie ogólnego potencjału zbiorowej obrony, osiągnięcie pełnej zdolności obronnej pozwoli nowym członkom na dalsze zmniejszenie i modernizację sił zbrojnych. Wreszcie, stworzy to bardziej trwałe podstawy do dalszego rozszerzania w przyszłości.
Rozszerzenie nastąpi w kontekście stałej strategicznej adaptacji NATO i transformacji struktury obrony. Obecni członkowie już biorą udział w programach, które mają poprawić możliwość wzmacniania i rozmieszczania sił zbrojnych w celu likwidacji sytuacji kryzysowych, podczas operacji pokojowych i innych potencjalnych nowych misji. Kandydaci na członków już modernizują swoje siły zbrojne w kierunku oczekiwanym przez Sojusz. Kraje, które prawdopodobnie zostaną nowymi członkami, wejdą do Sojuszu częściowo przygotowane do przyjęcia sił wsparcia NATO, jednocześnie mając odpowiednią początkową własną zdolność obronną. Większość ma adekwatną infrastrukturę cywilną i wojskową - w dużej części pozostałą z czasów Układu Warszawskiego - a w niektórych przypadkach jest ona szybko poprawiana, aby umożliwić przyjęcie znacznych sił wsparcia NATO. Kiedy obecni i nowi członkowie poprawią swoje możliwości walki rozwiniętej i wsparcia bojowego, pomoże to w wypełnianiu przez Sojusz misji nie wynikających z realizacji artykułu V. W krótkim okresie nowi członkowie być może będą mogli pomóc w likwidacji pewnych ograniczeń NATO w niektórych dziedzinach, włączając w to wsparcie spraw cywilnych, operacje żandarmerii, taktyczne wsparcie transportu naziemnego, wsparcie medyczne, wykrywanie chemikaliów, wsparcie zaplecza bojowego, wsparcie misji poszukiwawczych, wsparcie logistyczne.
Aby osiągnąć podwyższony stopień interoperacyjności, nowi członkowie będą musieli się skupić na pewnych priorytetach, włączając w to:
- szkolenia i ćwiczenia w celu poznania i sprawdzenia w praktyce koncepcji operacyjnych i procedur NATO;
- osiągnięcie zdolności pracy w ramach NATO-wskich sieci dowodzenia, kontroli, telekomunikacji i wywiadu;
- rozpoznanie i doskonalenie istniejących możliwości i organizacji, aby można było przyjąć i wspierać siły posiłkowe NATO na wypadek kryzysu lub agresji;
- przyłączenie się do zintegrowanego systemu obrony powietrznej NATO, włączając w to interoperacyjną kontrolę ruchu powietrznego i możliwość stosowania systemu IFF (System Identyfikacyjny Swój-Wróg).
- osiągnięcie odpowiednich zdolności wsparcia bojowego i logistycznego, tak aby było mobilne i do pewnego stopnia przemieszczalne.
Jak wspomniano, obecni członkowie NATO już pracują nad osiągnięciem różnego rodzaju polepszonych możliwości wzmacniania sił zbrojnych i rozwiniętych, których rozszerzenie NATO może wymagać w kontekście całościowej adaptacji NATO. Na przykład, realizowane są programy modernizacji narodowych sił zbrojnych i rozwoju sił wsparcia w ramach Korpusu Szybkiego Reagowania ACE (ACE Rapid Reaction Corps-ARRC). Tak więc najważniejszym zadaniem wynikającym z rozszerzenia będzie osiągnięcie przez członków pewności, że ich wojska są interoperacyjne i w niektórych przypadkach tak unowocześnione, że w ramach strategii postzimnowojennej będą mogły wykonywać nowe misje, które NATO już zaczęło planować. Biorąc pod uwagę obecny stan bezpieczeństwa, proces ten, który już się rozpoczął, może przebiegać stopniowo przez dłuższy okres.
Odpowiedzi na szczegółowe pytania dotyczące zmian w strukturach wojskowych NATO i ich możliwościach będą mogły być udzielone wtedy, gdy NATO podejmie decyzje, które kraje zaprosić jako nowych członków. Na przykład, do czasu podjęcia takiej decyzji, nie jest możliwe zadecydowanie, gdzie powinny się znajdować główne punkty dowodzenia i jakie nowe urządzenia będą konieczne.
NATO zgodziło się i poinformowało o tym Rosję, że chociaż będzie oczekiwało od nowych członków wspierania koncepcji o odstraszającej i podstawowej roli broni nuklearnej w strategii Sojuszu, to rozszerzenie Sojuszu nie będzie wymagało zmian w obecnym stanie broni nuklearnej. Z tego powodu Sojusz oświadczył, że nie ma zamiaru, nie planuje i nie ma powodu, aby rozmieszczać broń nuklearną na terytoriach nowych członków, ani nie widzi takiej potrzeby w przyszłości. Dlatego Departament Obrony nie przewiduje żadnych kosztów związanych z siłami jądrowymi, które należałoby ponieść przy rozszerzeniu NATO.

Stosunek Departamentu Obrony do szacowania kosztów

Poszczególne oszacowania kosztów rozszerzenia NATO zależą w dużym stopniu od szeregu założeń, z których najważniejszymi są: które kraje zostaną przyjęte, rodzaj przewidywanych zagrożeń, strategia, jaką przyjmie NATO przy przeprowadzaniu nowych misji wynikających z artykułu V i związane z tym zapotrzebowanie militarne, okres przyjęty do ustalania szacunkowych kosztów, kryteria użyte do rozdziału kosztów pomiędzy poszczególne kraje, liczba powziętych zadań obronnych, które miałyby miejsce, gdyby nie nastąpiło rozszerzenie. W związku z tym, że NATO nie podjęło decyzji dotyczących tych spraw, przedwczesna ze strony Stanów Zjednoczonych byłaby próba autorytatywnego wypowiadania się w imieniu całego Sojuszu. Oczekuje się, że po podjęciu decyzji, które kraje zostaną zaproszone, NATO poważnie podejdzie do sprawy wymagań dotyczących wielkości sił zbrojnych. Choć nie wydaje się, że rezultaty będą się zasadniczo różniły od założeń przedstawionych tutaj, niemniej jednak będą one znane przed ratyfikacją.
Niektóre podstawowe założenia mogą jednak zostać już poczynione, aby stworzyć podstawę do oszacowania kosztów rozszerzenia. Oto one:
- Realistyczne przewidywania zagrożeń pokazują, że bezpośrednie zagrożenie konwencjonalne nowych członków jest mało prawdopodobne w przewidywalnej przyszłości i jeśli miałoby one miejsce, to okres jego rozwoju byłby długi.
- O ile nie pojawi się znaczące zagrożenie, NATO będzie polegać na swoich zdolnościach do przemieszczania, nie zaś na stale stacjonujących wojskach, jako podstawie do obrony nowych członków, wynikającej z artykułu V.
- Stwarza to związane z powyższym wymagania wobec nowych członków, by umieli współpracować z siłami zbrojnymi NATO, a także wobec obecnych członków NATO, aby byli w stanie dostarczyć siły posiłkowe i niezbędne wsparcie.
Przy tych założeniach, Departament Obrony opracował zasady analizowania oczekiwanych zadań obronnych i związanych z nimi kosztów. Szacunek kosztów dotyczy głównie bezpośrednich kosztów rozszerzenia, a nie całkowitego kosztu ulepszeń w dziedzinie obrony, który Stany Zjednoczone, obecni członkowie NATO i potencjalni nowi członkowie zdecydowali się ponieść niezależnie od tego, czy NATO rozszerzy się, czy też nie. Zasady te zawierają trzy kategorie adaptacji struktur sił zbrojnych i podwyższenia sprawności, niektóre z nich już obecnie przeprowadzane:
- Militarna restrukturyzacja nowych członków. Nowi członkowie będą musieli stopniowo udoskonalać swoje siły zbrojne, tak aby osiągnęły one zdolność do samoobrony. Na przykład kilka państw, które mogą zostać w przyszłości członkami, planuje udoskonalenie niektórych elementów swych sił lądowych i obrony powietrznej lub już to robi. Większość, jeśli nie wszystkie z tych kosztów zostaną poniesione przez potencjalnych nowych członków, niezależnie od tego, czy zostaną faktycznymi członkami NATO, czy też nie.
- Zdolność NATO do regionalnego wzmacniania sił zbrojnych. Obecni członkowie są już zobowiązani do zwiększania zdolności militarnych w tym zakresie, zgodnie z Koncepcją Strategiczną z 1991 roku. Będą mieli teraz dodatkowy powód, gdyż mają się przygotować do wykonywania nowych zadań w Europie Środkowej i Wschodniej. Do zadań tych należą szkolenia w okresie pokoju i ćwiczenia, które mają na celu wzmocnienie poczucia bezpieczeństwa nowych członków, a także przygotowanie do reagowania na potencjalne sytuacje kryzysowe. Większość obecnych członków NATO rozpoczyna już usuwanie braków w zakresie zdolności do przemieszczania wojsk. Stany Zjednoczone mają największe możliwości na świecie, jeżeli chodzi o wykonywanie takich operacji.
- Bezpośrednie zadania do wykonania związane z rozszerzeniem. Tak obecni, jak i nowi członkowie będą musieli zapewnić interoperacyjność swoich wojsk, tzn. zdolność do udziału we wspólnych operacjach w celu wykonywania zadań NATO. Będą oni musieli także stworzyć warunki do funkcjonowania w czasie pokoju, poczynając od kwater głównych w nowych krajach członkowskich, które mogą mieć elementy kwater głównych NATO i zintegrowane kontrolne systemy obrony powietrznej. Na przykład, aby podwyższyć interoperacyjność, niezbędne będzie ulepszenie systemów C3 potencjalnych nowych członków, co umożliwi im komunikację z wojskami obecnych członków NATO, jak również budowa części nowych kwater głównych i polepszenie możliwości odbiorczych dla sił posiłkowych na terytoriach nowych członków. Są to przedsięwzięcia, które prawdopodobnie nie zostałyby podjęte, gdyby NATO miało się nie powiększyć.
Przy każdej próbie określenia bezpośrednich kosztów rozszerzenia należy wziąć pod uwagę to, że zadania z pierwszych dwóch kategorii byłyby, w większej swej części, podjęte niezależnie od rozszerzenia. Państwa, które aspirują do członkostwa w NATO, mają przed sobą zadanie zreformowania i modernizacji całokształtu swojej obrony w każdym przypadku. Chociaż członkostwo w NATO będzie wymagało od nich podjęcia dodatkowych wysiłków w reformowaniu i modernizacji ich wojsk, to również pozwoli im na zmianę priorytetów, prawdopodobnie pozwoli też na redukcję wielkości sił zbrojnych i ich przeprogramowanie w celu stworzenia możliwości dla nowych inwestycji. Podobnie, obecni członkowie NATO są już w trakcie procesu restrukturyzacji swoich sił zbrojnych, mającego na celu zwiększenie ich mobilności i zdolności do przemieszczania, związanego z całościową adaptacją NATO i wymaganiami, jakie wiążą się z nowymi zadaniami.

Koszty całkowite

Opierając się na tych założeniach, Departament Obrony oszacował, jakie mogą być początkowe koszty rozszerzenia NATO i jaka część tych kosztów byłaby poniesiona przez Stany Zjednoczone, pozostałych obecnych członków i nowych członków. Poniższa analiza ma zatem charakter wyłącznie orientacyjny i została przeprowadzona w celu dostarczenia przybliżonych szacunkowych danych dotyczących kosztów rozszerzenia.
Szacunki Departamentu Obrony zostały oparte na założeniach, że:
- mała grupa nie wyszczególnionych krajów Europy Środkowej zostanie przyłączona do NATO w pierwszej transzy rozszerzenia;
- obecna koncepcja strategiczna NATO będzie służyć jako podstawa spełnienia wymogów obronnych wynikających z rozszerzenia;
- przy obecnym stanie bezpieczeństwa nie będzie potrzeby stacjonowania ani też stałego utrzymywania wysuniętych znacznych sił NATO na terytoriach nowych członków. Na terytoriach nowych członków będą miały miejsce regularne ćwiczenia i inne formy współpracy pomiędzy wojskami obecnych i nowych członków;
- koszty pełnej zdolności zbiorowej obrony zostaną poniesione w ciągu ponad trzynastu lat, od 1997 do 2009 r.;
- standardowe zasady podziału kosztów w NATO będą stosowane przy wykonywaniu nowych zadań obronnych, to znaczy poszczególne państwa NATO płacą za utrzymanie i modernizację ich własnych narodowych sił zbrojnych, a koszty infrastruktury są dzielone wtedy, gdy kwalifikują się do wspólnego finansowania;
- pewna część oszacowanych kosztów (włączając w to bezpośrednie koszty rozszerzenia) została już poniesiona lub jest właśnie ponoszona. Na przykład, oficerowie z krajów, które mogą być potencjalnymi nowymi członkami, biorą udział w kursach angielskiego. Odbywają się również programy w kilku potencjalnych nowych krajach członkowskich w celu osiągnięcia interoperacyjności z kontrolą ruchu powietrznego NATO.
Opierając się na tych założeniach, Departament Obrony szacuje, że całkowity koszt związany z rozszerzeniem w latach 1997-2009 wyniesie ok. 2,1-2,7 miliarda dolarów rocznie, czyli razem ok. 27-35 miliardów dolarów, podzielonych na trzy opisane powyżej kategorie w następujący sposób:
- "Koszty nowych członków na restrukturyzację wojska": około 800 milionów do 1 miliarda dolarów rocznie, czyli koszt całkowity w latach 1997-2009 wyniesie 10-13 miliardów dolarów.
- "Możliwości regionalnego wzmocnienia sił NATO": około 600-800 milionów dolarów rocznie, czyli koszt całkowity wyniesie 8-10 miliardów dolarów w latach 1997-2009.
- "Bezpośrednie koszty rozszerzenia": średnio 700-900 milionów rocznie, czyli koszt całkowity wyniesie 9-12 miliardów dolarów w latach 1997-2009.

Koszty nowych członków na restrukturyzację wojska. Koszty związane z restrukturyzacją wojsk nowych członków, wystarczające do osiągnięcia pełnej zdolności, zostały oszacowane przy takich założeniach, jak:
- modernizacja sił lądowych jako części projektowanych sił, włączając w to artylerię o ujednoliconych standardach, modernizację sprzętu, przebudowę magazynów i zapasów amunicji, poprawę wsparcia rozmieszczania wojsk;
- modernizacja sił powietrznych, włączając w to zakup jednego szwadronu przebudowanego zachodniego samolotu bojowego przez każdego nowego członka oraz modernizację magazynów i zapasów amunicji;
- zakup rakiet ziemia-powietrze, w zależności od strategicznych warunków każdego z krajów;
- szkolenia indywidualne i szkolenie jednostek.
Powyższe koszty, które mają być poniesione przez nowych członków, zostały oszacowane na sumę od 800 milionów do 1 miliarda dolarów rocznie dla całej tej grupy państw, czyli 10-13 miliardów rocznie w ciągu trzynastoletniego okresu, od 1997 do 2009 roku. Tak jak wspomniano wcześniej, nie są to dodatkowe koszty, spowodowane wyłącznie członkostwem w NATO. Wiele z tych krajów już realizuje elementy tych programów. Niektóre z nich są skromnie wspierane przez amerykańskie programy pomocy, tak jak to opisano w zakończeniu tej części raportu. To, czy tego rodzaju koszty będą ponoszone przez Stany Zjednoczone w przyszłości, będzie zależało od decyzji Kongresu Stanów Zjednoczonych i władzy wykonawczej. W tej dziedzinie nie zostały podjęte żadne zobowiązania. Wręcz przeciwnie, Stany Zjednoczone podkreślają, że większość kosztów modernizacji sił zbrojnych nowych członków będzie musiała zostać poniesiona przez nich samych.

Możliwości regionalnego wzmacniania sił NATO przez obecnych członków. Obecni członkowie NATO poniosą pewne koszty w celu wzmocnienia obrony nowych członków w przypadku zagrożenia zewnętrznego, chociaż takie zagrożenie jest uważane za mało prawdopodobne. Wśród nich znalazłyby się koszty usunięcia kluczowych braków w zakresie zdolności do przemieszczania wojsk, logistyki oraz wsparcia dla typowych sił posiłkowych dla nowych członków. Dla celów tego raportu została użyta przykładowa misja składająca się z czterech dywizji i sześciu NATO-wskich dywizjonów myśliwskich. (Działająca pod dowództwem ARRC nieco mniejsza wersja takiej misji pomogła w 1996 roku w Bośni w realizacji porozumienia z Dayton). Nie oczekuje się, by takie siły posiłkowe miały być konieczne.
Koszty osiągnięcia pełnego poziomu takich zdolności obronnych są szacowane na sumę 600-800 milionów dolarów rocznie, czyli 8-10 miliardów dolarów przez okres trzynastu lat. Ponieważ wojska amerykańskie już spełniają standardy możliwości przemieszczania się, nie oczekuje się, aby Stany Zjednoczone miały ponieść znaczącą część tych kosztów.

Bezpośrednie koszty rozszerzenia. Koszty bezpośrednio i wyłącznie związane z rozszerzeniem, jak opisano powyżej, podzielone zostały na dwie kategorie: działania podejmowane w okresie bezpośrednio poprzedzającym przyjęcie i zaraz po przyjęciu, w celu osiągnięcia "początkowej zdolności" do roku 2001, oraz działania podejmowane w celu osiągnięcia <192>pełnej zdolności<170> do roku 2009.
Bezpośrednie ulepszenia związane z rozszerzeniem, potrzebne do osiągnięcia "początkowej zdolności", będą polegały na podjęciu następujących zadań: udoskonaleniu dowodzenia/C3I i zaplecza do przyjęcia wojsk posiłkowych, udoskonaleniu dowództwa powietrznego, kontroli i logistyki. Unowocześnienie dowodzenia/C3I ma na celu przebudowę/odnowienie istniejących kwater głównych nowych członków, aby mogły przyjąć jednostki dowodzenia i kontroli NATO, włączając w to niezbędne wyposażenie telekomunikacyjne i wywiadowcze. Obejmuje to również naukę języków i procedur NATO przez oficerów na wyższych szczeblach dowodzenia. Ulepszenia mające służyć przyjęciu wojsk posiłkowych obejmują udoskonalenie dowodzenia powietrznego i kontroli (C2), logistyki i innych dziedzin. Przejście na kontrolę powietrzną C2 jest potrzebne dla umożliwienia zakupu przez nowych członków interoperacyjnych urządzeń kontroli ruchu powietrznego (jeden ASOC - Air Sovereignty Operations Center - w każdym nowym państwie członkowskim), jak również interoperacyjnej awioniki (np. transpondery IFF).
Udoskonalenie interoperacyjnej logistyki obejmuje zakup przez nowych członków interoperacyjnych urządzeń paliwowych i innego sprzętu dla punktów przyjmowania wojsk posiłkowych, jak również rozwój planowania wsparcia przez kraje przyjmujące i procedur opracowywania rutynowego wsparcia logistycznego.
Bezpośrednie ulepszenia związane z rozszerzeniem, niezbędne do osiągnięcia "pełnej zdolności", dzielą się na trzy kategorie. Pierwsza kategoria: dodatkowa poprawa dowodzenia/C3I wymaga przedłużenia telekomunikacyjnych interface'ów do wszystkich sił zbrojnych nowych członków oraz obejmie dodatkową naukę języków obcych w siłach zbrojnych nowych członków przez oficerów i żołnierzy spoza kwater głównych. Druga kategoria: w punktach przyjmowania wojsk posiłkowych zostanie zwiększone wykorzystanie broni w każdym ASOC w celu zapewnienia efektywnej obrony powietrznej. Trzecia kategoria: ulepszenia związane z osiągnięciem pełnej zdolności obejmują poprawę lotnisk, dróg i połączeń kolejowych, portów i rejonów stacjonowania w nowych krajach członkowskich, w celu umożliwienia przyjęcia sił posiłkowych NATO, a także poprawę przechowywania paliw i ich dystrybucji. Wreszcie, doskonalenie w zakresie ćwiczeń będzie związane z poprawą istniejących miejsc ćwiczebnych w nowych krajach członkowskich, tak aby zapewnić kompatybilność z NATO-wskimi wymogami szkoleniowymi i zgodność z NATO-wskimi standardami bezpieczeństwa, a także z kosztami transportu i kosztami operacyjnymi za wspólne ćwiczenia związane ściśle z rozszerzeniem.
Departament Obrony założył, że poszczególne kraje same zapłacą za poprawę swoich możliwości wojskowych, chyba że będzie można ją opłacić środkami z innych źródeł (np. Stany Zjednoczone pokryją koszty budowania ASOC-ów w ramach Regionalnej Inicjatywy Powietrznej), bądź też poprawa ta będzie się kwalifikowała do opłacenia ze wspólnych funduszy (np. ulepszenie punktów przyjmowania wojsk wsparcia). Biorąc pod uwagę te kryteria, Departament Obrony szacuje, że około 40 procent bezpośrednich kosztów rozszerzenia może być poniesione przez poszczególne państwa, a 60 procent zostałoby pokryte z funduszy wspólnych. Oznacza to, że nowi członkowie zapłaciliby około 35 procent (w przybliżeniu 3-4,5 miliarda dolarów za cały okres do 2009 roku, czyli 230-350 milionów rocznie) bezpośrednich kosztów rozszerzenia, obecni członkowie (poza Stanami Zjednoczonymi) zapłaciliby około 50 procent (w przybliżeniu 4,5-5,5 miliardów dolarów w całym okresie, czyli około 350-425 milionów dolarów rocznie), a Stany Zjednoczone zapłaciłyby swój 24-procentowy udział w kosztach poprawy opłacanych ze wspólnych funduszy (około 15 procent rachunku za bezpośrednie koszty rozszerzenia, czyli w przybliżeniu 1,5-2 miliardów dolarów w latach 2000-2009), wynoszący średnio 150-200 milionów dolarów rocznie.
Ponieważ przewiduje się, że wspólne pokrywanie bezpośrednich kosztów rozszerzenia rozpocznie się dopiero po przyjęciu nowych członków, do roku 2000 Stany Zjednoczone i obecni członkowie NATO nie będą ponosić znaczących kosztów. Oznacza to, że średnie roczne koszty do poniesienia przez Stany Zjednoczone są kalkulowane w okresie dziesięcioletnim 2000-2009, podczas gdy koszty pozostałych członków i nowych członków NATO będą do poniesienia w okresie trzynastoletnim 1997-2009.
Poza kosztami opisanymi powyżej, Stany Zjednoczone mogą kontynuować programy, które mają na celu polepszanie stosunków z krajami Europy Środkowej i Wschodniej oraz promowanie rozszerzenia NATO, np. program Partnerstwa dla Pokoju i wspólne ćwiczenia z NATO. Fundusze na każdy z tych programów są planowane długoterminowo przez Departamenty Obrony i Stanu. Biorąc pod uwagę stały charakter i nacisk na polepszanie stosunków pomiędzy Stanami Zjednoczonymi, innymi krajami NATO i krajami spoza NATO, fundusze przeznaczane na te programy nie są bezpośrednio związane ze zmianami członkowskimi w NATO i nie powinny być uważane za koszty rozszerzenia NATO.
Na koniec, szacunki kosztów rozszerzenia NATO, jakie mają być poniesione przez Stany Zjednoczone, będą się różniły znacząco, jeśli jedno lub więcej z założeń, na których oparto obliczenia, okaże się zbyt optymistyczne lub nieprawidłowe. Na przykład, jeśli zmieni się liczba krajów przyjętych w pierwszej transzy rozszerzenia lub trudności ekonomiczne sprawią, że nowo przyjęci członkowie nie będą mogli spełnić wymagań udziału we wspólnym funduszu, to wówczas koszty do poniesienia przez Stany Zjednoczone odpowiednio zmniejszą się lub zwiększą.

Zdolność obrony przy zwiększonym stopniu zagrożenia. Zupełnie różne i o wiele bardziej zaawansowane wymagania musiałyby być spełnione, gdyby pojawiło się bezpośrednie terytorialne zagrożenie dotyczące któregoś z członków NATO. W takim przypadku Stany Zjednoczone i ich sojusznicy musieliby dopasować się do nowej sytuacji i odpowiednio na nią zareagować. Ponieważ zagrożenie takie jest hipotetyczne, nie jest możliwy taki szacunek kosztów, na którym można byłoby polegać. Ale jest oczywiste, że koszt w przypadku takiego zagrożenia byłby znaczny. Przykładowo, dokładnie dziesięć lat temu wydatki Stanów Zjednoczonych i większości sojuszników na obronę stanowiły prawie dwukrotnie większą część dochodu narodowego niż obecnie. W takim wypadku zwiększony stan osobowy, zwiększona gotowość militarna, wsparcie polityczne i strategiczne osiągnięte w wyniku rozszerzenia NATO wystarczająco usprawiedliwiałyby wszelkie dodatkowe koszty związane z obecnością nowych członków w Sojuszu. Nie ma teraz takiego zagrożenia, ani też oczekiwań, że może ono powstać. Co więcej, Stany Zjednoczone i ich sojusznicy mieliby wystarczającą ilość czasu na ostrzeżenie i przygotowania w przypadku mało prawdopodobnej, gwałtownej zmiany stanu bezpieczeństwa w Europie.

Podsumowanie. Departament Obrony, zgodnie ze wszystkimi przewidywaniami wywiadu, zakłada, że poziom obrony związany ze zwiększonym stopniem zagrożenia nie będzie konieczny w przewidywalnej przyszłości. Rozsądne szacunki kosztów związanych z rozszerzeniem NATO powinny być więc ograniczone do osiągnięcia poziomu "pełnej zdolności" opisanej wcześniej. Departament Obrony szacuje, że całkowity koszt osiągnięcia tego poziomu przez pierwszą transzę nowych członków NATO będzie wynosił 27-35 miliardów dolarów do roku 2009. Oczekuje się, że Stany Zjednoczone zapłacą z tego przynajmniej 1,5-2 miliardów dolarów bezpośrednich kosztów rozszerzenia (czyli 150-200 milionów dolarów rocznie przez okres dziesięciu lat) oraz nie określoną część kosztów restrukturyzacji wojsk nowych członków, zależną od decyzji podjętych przez NATO, nowe państwa członkowskie i Kongres Stanów Zjednoczonych.
Jesteśmy w stanie ponieść takie koszty. Koszty poniesione przez Stany Zjednoczone najprawdopodobniej zamkną się sumą mniejszą niż jedna dziesiąta część procenta amerykańskiego budżetu obrony w tym okresie. Chociaż budżety obronne państw Zachodu zmniejszyły się od czasu zakończenia zimnej wojny, sami tylko obecni europejscy członkowie NATO wydają blisko 180 miliardów dolarów rocznie i przewiduje się, że ich udział w tych kosztach będzie nie większy niż jeden procent ich budżetów obronnych. Przewiduje się, że kraje Europy Środkowej i Wschodniej, mimo iż są znacznie słabsze ekonomicznie, wydadzą na obronę około 80 miliardów dolarów w najbliższej dekadzie. Osiągną one większą elastyczność finansową, aby ponieść koszty koniecznych programów obronnych i będą zdolne do poniesienia kosztów przystąpienia do NATO w miarę postępów w reformowaniu gospodarki i w zależności od wzrostu gospodarczego. Koszty rozsądnego programu przygotowania obronnego w ciągu wieloletniego okresu są do udźwignięcia. Problemem nie jest czy, lecz jak NATO i nowi członkowie mogą najlepiej spożytkować dostępne środki, aby wykonać postawione zadania. Będzie to wymagało starannego planowania obronnego, zmiany priorytetów i długoterminowych programów obronnych, które stopniowo zwiększą zdolności obronne. Takie zadania nie są niczym nowym dla NATO, ani też rozmiar zadań do wykonania nie jest większy niż tych, które NATO już z powodzeniem wykonywało.

Pomoc wojskowa NATO i Stanów Zjednoczonych, o jaką wystąpili potencjalni nowi członkowie

Innym przydatnym kontekstem rozważania kosztów finansowych rozszerzenia NATO jest pomoc już udzielona lub pomoc, o którą poprosili potencjalni nowi członkowie. Od roku finansowego 1995 do tej pory Stany Zjednoczone przekazały około 200 milionów dolarów za pośrednictwem różnych programów, które miały za zadanie pomóc państwom Europy Środkowej i Wschodniej w modernizacji ich sił zbrojnych i w przygotowaniu do ewentualnego członkostwa w NATO.
Państwa Europy Środkowej i Wschodniej zaczęły występować o pomoc wojskową niemal zaraz po zakończeniu zimnej wojny. W tym okresie Stany Zjednoczone nie miały wyklarowanych zasad ani programu finansowania obcych sił zbrojnych, które umożliwiłyby taką pomoc. Później, gdy NATO zaczęło rozważać kwestie rozszerzenia, niektórzy potencjalni członkowie zaczęli występować o pomoc w nabyciu sprzętu wojskowego, takiego jak amerykański samolot bojowy, który według nich nie tylko podniósłby ich gotowość bojową, ale również pokazałby ich gotowość do członkostwa. Stany Zjednoczone i NATO były przeciwne większości tych próśb i przekonywały, że członkostwo będzie zależało bardziej od reform politycznych, wojskowych i ekonomicznych niż od zakupu sprzętu wojskowego, i że wysiłki zmierzające do poprawy interoperacyjności powinny skupiać się bardziej na takich sprawach, jak szkolenia językowe i kompatybilność w zakresie telekomunikacji niż zakupy samolotów bojowych czy innych wielkich systemów.
W styczniu 1994 r. NATO stworzyło program Partnerstwa dla Pokoju w celu zapewnienia bliższej współpracy pomiędzy NATO i innymi państwami. W lipcu 1994 r. prezydent Clinton ogłosił Inicjatywę Warszawską - nowy program, który miał za zadanie zapewnić dwustronną pomoc partnerom PdP. W roku finansowym 1996 w programie tym znalazło się 40 milionów dolarów z funduszy operacyjnych i utrzymania (O&M) Departamentu Obrony, jak również 60 milionów dolarów w grantach w ramach Finansowania Obcych Wojsk (Foreign Military Financing - FMF). Na rok finansowy 1997 administracja USA wystąpiła o środki na Inicjatywę Warszawską w wysokości około 49 milionów dolarów z funduszy O&M Departamentu Obrony i 70 milionów dolarów w grantach FMF.
Inicjatywa Warszawska pozwoliła na szybkie rozwinięcie partnerskiego udziału w PdP i umożliwiła partnerom udział w ponad 50 ćwiczeniach PdP i ćwiczeniach dwustronnych ze Stanami Zjednoczonymi "w duchu PdP" oraz innych imprezach, jak również nabycie radiowych urządzeń taktycznych, komputerów, wyposażenia małych jednostek, a także naukę języka angielskiego. Program ten ułatwił też wymianę informacji pomiędzy Departamentem Obrony a obcymi wojskami i ministerstwami obrony na temat stosunków cywilno-wojskowych w ramach demokratycznych rządów, takich jak te, które istnieją w państwach NATO. Oto przykłady bezpośredniej amerykańskiej pomocy siłom zbrojnym Europy Środkowej i Wschodniej:

- Zarządzanie Przestrzenią Powietrzną (Regional Airspace Initiative - RAI). RAI ma za zadanie opracować cywilne i wojskowe zasady zarządzania przestrzenią powietrzną, które będą w pełni kompatybilne i interoperacyjne z zachodnioeuropejskimi organizacjami lotniczymi. Większość krajów Europy Środkowej i Wschodniej zakończyła już opracowywanie tych systemów i większość przeznaczyła swoje własne fundusze na ich prowadzenie - zobowiązanie podjęte po części pod wpływem amerykańskiej oferty dostarczenia funduszy FMF na budowę Air Sovereignty Operations Centers. Zasady RAI dla państw bałtyckich są opracowywane na rok finansowy 1998 i podobne rozważania dotyczą innych nowych demokracji w tym regionie.

- Transport Nadwyżek Sprzętu Wojskowego (Excess Defense Articles (EDA) Transport). Na podstawie upoważnienia udzielonego Departamentowi Obrony przez Kongres, Departament może teraz płacić za transport nadwyżek sprzętu wojskowego do krajów partnerskich. W roku finansowym 1996 sprzęt EDA objął mundury, buty, pojazdy lekkie i sprzęt telekomunikacyjny.

- Studium Zarządzania Systemami Informatycznymi Partnerstwa (Partnership Information Managment Study - PIMS). Sieć komputerowa PdP, do której będzie użyty nowoczesny sprzęt i oprogramowanie, pomoże połączyć stolice państw partnerskich z jednostkami amerykańskimi i z Komórką Koordynacji Partnerstwa w Mons.

- System Zarządzania Zasobami Obronnymi (Defense Resource Management System - DRMS). DRMS jest programem wymiany pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a poszczególnymi krajami partnerskimi, który pozwala Departamentowi Obrony na pomoc państwom partnerskim w nabywaniu umiejętności ścisłego określania kosztów różnych aspektów ich programów obronnych, co będzie podstawą do racjonalnego planowania i ustalania budżetów obronnych.

- Wymiana Planowania Obronnego (Defense Planning Exchange - DPE). Departament Obrony opracował ten program dla wojskowych i cywilnych przedstawicieli Europy Środkowej i Wschodniej w celu zapoznania ich z tym, jak Stany Zjednoczone opracowują ukierunkowane strategicznie, zrównoważone programy obrony. Program ten pomógł tym przedstawicielom w podejmowaniu trudnych decyzji związanych z planowaniem i modernizacją w zakresie obronności.
Dwa inne programy, choć nie są częścią Inicjatywy Warszawskiej, pośrednio pomagają w partnerskim udziale w PdP i w przygotowaniu do członkostwa w NATO. Pierwszy to program Międzynarodowego Szkolenia Wojskowego (International Military Education and Training - IMET), który zapewnia fundusze na granty na profesjonalne szkolenie wojskowe w Stanach Zjednoczonych, jak również na edukację cywilnego personelu obronnego w sprawach dotyczących stosunków cywilno-wojskowych. W roku finansowym 1997 przeznaczono na ten cel 14,7 miliona dolarów. Drugim programem jest Ośrodek Marshalla, który organizuje przez cały rok kursy dla ekspertów wojskowych z Europy Środkowej i Wschodniej i z krajów byłego Związku Radzieckiego, aby pomóc w ten sposób w rozwijaniu demokratycznych instytucji obrony.

Rozdział następny Powrót do początku